Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади за принципом децентралізації впроваджується в Україні з 2014 року. Це комплексна реформа, яка впливає на якісні зміни у всіх сферах життя людини. Реформа є багатогранною, а від того – і складною. Проте, на приємний подив, в тому числі і зарубіжних партнерів України, ця реформа є найуспішнішою в нашій країні. Вона користується підтримкою всіх гілок влади в Україні, більшості українців і демонструє реальні якісні зміни. Але кожна реформа має свій початок і повинна мати своє завершення. Коли очікувати завершення реформи, що ще необхідно встигнути зробити до того періоду, як убезпечити реформу від її згортання. Ці та інші запитання Укрінформ адресував першому заступнику Міністра регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ В’ячеславу Негоді.
– В’ячеславе Андроновичу, у грудні 2018 року пройшов великий форум, присвячений реформі децентралізації. На ньому представник Ради Європи Клаудіа Лучіані висловилася щодо українського досвіду децентралізації, що його можна брати як кейс. Наші європейські партнери дуже позитивно оцінюють реформи, які проходять. А загалом, за підсумками 2018 року, як би ви оцінили реформування місцевого самоврядування?
Перегляньте також:
- У Тернопільській ОВА обговорили дотримання прав дітей у Новосільській спеціальній школі
- “Обласна влада не закриватиме храми”: Негода про позицію щодо московського патріархату
– Звичайно, такі оцінки приємно чути з боку наших партнерів – Ради Європи і інших експертів, які представляють Євросоюз або окремі країни, що допомагають в Україні в проведенні тих чи інших реформ. Такі високі оцінки також базуються на тому досвіді, який існує в Європі і багатьох країнах, коли у них проводилися подібні реформи. І вони розуміють ціну досягнень чи результатів, які ми маємо сьогодні. Тому це, звичайно, позитивна оцінка, і це нам додає ще більше впевненості.
Стосовно результатів. Враховуючи те, що у нас на початок реформи у 2014 році, було понад 11,5 тисячі територіальних громад, переважна більшість з яких (10,2 тис.) – дрібні громади, передати їм весь пакет повноважень було просто неможливо. Тому ми останні роки більше говоримо про децентралізацію в контексті формування фактично спроможних громад. Коли ми кажемо ОТГ, об’єднані громади, то ми розуміємо, що для того, щоб передати повноваження до кожної громади, треба створити ці громади. Тому 2018 рік у нас був таким черговим роком, я б його особливо не відрізняв від 2017, 2016 чи навіть 2015 року, тому що нам швидше за все було найважче на початку, коли треба було сформувати громадську думку, переконати політичних опонентів. І це навіть не головне. Головне було – вселити певну довіру громадам, людям про те, що це потрібно. І вже формування громад в 2017-2018 рр. проходило практично без таких складних процесів, які відбувалися на початку. У нас виникла друга проблема – посилюється опір формуванню громад. Але, якщо говорити про результати 2018-го року, вони, на мій погляд, позитивні. Про це говорять не тільки міжнародні експерти, про це нещодавно сказав і Прем’єр-міністр, що реформа децентралізації — одна з найуспішніших реформ. І найголовніше навіть тут не кількість (громад — ред.). Сьогодні утворено вже 874 громади. Головне те, що саме довіра до цієї реформи громадян є високою, якщо вважати, що будь-яка реформа – це трансформація, це зміни, це не завжди популярно, навіть якщо робиш позитивні речі. За результатами досліджень, які ми щороку проводимо спільно з Радою Європи, ми бачимо досить позитивну динаміку відношення громадян до цієї реформи фактично по всіх ключових напрямках. І це, мені здається, найвищий результат, – що ми не втрачаємо довіри громадян саме до цієї реформи.
Але поряд з тим в 2018-му також я відніс би до таких позитивних результатів передачу земель сільськогосподарського призначення з державної в комунальну власність об’єднаним територіальним громадам. Кабінет Міністрів завершив заплановану на 2018 рік передачу державних сільгоспземель в комунальну власність об’єднаних територіальних громад. Всього в минулому році 659 ОТГ отримали у комунальну власність близько 1,46 млн га земельних ділянок. Це теж позитивне явище, і, очевидно, що процес буде продовжуватися і у 2019 році. Та наша основна мета взагалі, щоб всі земельні ресурси, які знаходяться в межах об’єднаної територіальної громади, були під юрисдикцією громади, щоб всі питання вирішувалися лише за згодою громади, щоб люди бачили як використовується земля, хто платить податки, які інвестиційні чи інші проекти можна розвивати. Тому окрім фінансової, питання матеріальної складової, якою є земля, є одним з ключових.
Якщо ж розглядати питання фінансів в цілому, сама динаміка збільшення обсягів місцевих бюджетів позитивна. Ми почали працювати в 2014 році, коли власні доходи місцевих бюджетів складали 68,6 млрд грн. У 2018 році ми вийдемо на рівень понад 230 млрд грн. Вже маємо інформацію за 11 місяців – 212 млрд грн. Ця динаміка зростання місцевих бюджетів і у відсотковому значенні, і в абсолютних цифрах є дуже позитивною. Також зросла доля місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України. Якщо в 2015 році ми починали з 45,6%, то вже в 2018 у нас прогноз майже до 52%.
«МЕШКАНЦІ ГРОМАД МАЮТЬ САМІ УХВАЛЮВАТИ РІШЕННЯ ЩОДО НЕЕФЕКТИВНОЇ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ»
– Як, на ваш погляд, громади, що вже об’єдналися і відчули смак самоврядування, навчилися розпоряджатися коштами?
– У нас велика кількість суб’єктів місцевого самоврядування. Це сільські, селищні, міські, районні і обласні ради. Говорити, що скрізь все добре, буде не зовсім правильно. За результатами виборів у більшості об’єднаних громад прийшли цікаві особистості, які стали місцевими лідерами. Є й такі, які прийшли на хвилі популізму, але це не тільки в об’єднаних громадах. За результатами будь-яких місцевих виборів можна побачити, коли приходять люди, які потім не знають що робити, чим займатися. І це не тільки в питаннях фінансів, але в цілому всієї системи формування місцевої влади. Скрізь там, де вибори, де немає ніяких цензів, де немає ніяких обмежень, звичайно завжди є ризики, що буде сформована чи частково, чи повністю не зовсім якісна місцева влада. У нас є приклади ОТГ, де можна сказати, що не зовсім професійно працюють команди. Ми моніторимо ситуацію по кожній громаді і показуємо їх фінансовий рейтинг – яка дохідна база, які основні видатки, щоб вони змогли побачити та проаналізувати свої результати. Звичайно, серед всіх громад, які є в Україні, якась частина неспроможна забезпечити якісний розвиток. У першу чергу рішення стосовно них (місцевої влади — ред.) повинні приймати самі жителі цих громад: або ініціювати дострокове припинення повноважень, або вже враховувати це під час чергових виборів. Це як і переваги, так і недоліки будь-якої демократії.
Тепер стосовно загальної ситуації по Україні. У нас є громади, які мають реверсну дотацію чи кошти, доходи яких вилучаються в бюджет для того, щоб надати допомогу іншим громадам. А є громади, де дійсно не вистачає цих коштів. Часто кажуть: от ви утворили громади, а їм не вистачає навіть коштів на якісь власні місцеві потреби і проблеми. Я хотів би акцентувати: питання спроможності громад дуже складне і не базується лише на тому чи достатньо ресурсів чи їх немає. Ми можемо взяти будь-яку країну, навіть в багатих європейських країнах є комуни, чи гміни, чи громади, які не на 100% себе забезпечують. Такого немає, не було і не буде, тому що територіальний, регіональний розвиток у будь-якій країні не рівномірний і часто суттєво відрізняється. І є не тільки проблеми диспропорцій розвитку громад, але й регіонів країни. Крім того, у більшості випадків економічний розвиток завжди концентрується у великих містах.
Тому ми і кажемо, що громади, які у нас створюються, передусім треба формувати навколо міст, навколо центрів економічного росту, щоб ще більше підсилити цей розвиток, щоб і бюджети, і інші інвестиційні ресурси, які надходять, давали потенціал для забезпечення сталого розвитку. Отже, не може бути так, щоб абсолютно всі громади самі себе забезпечували. Основна наша задача, щоб в цілому динаміка місцевого соціально-економічного розвитку була позитивна. А тим громадам, які не в змозі забезпечити себе самостійно через те, що там можливо немає бізнесу, немає достатньо податків, завдання держави допомогти, створити умови для того, щоб туди прийшов інвестор, створити робочі місця. Ось це відповідь на ваше запитання, чи є громади, які погано справляються. Вони, можливо, і непогано працюють, але просто станом на сьогодні у них склалася так ситуація. І це не означає, що завтра чи через рік громада не попрацює, можливо покаже свої переваги або започаткує якийсь бізнес.
– Що громади мають зробити, на чому вони мають сконцентруватися після того, як вже об’єдналися?
– Всі новоутворені громади ми орієнтуємо розпочати з формування своїх місцевих стратегій розвитку. Це в першу чергу. Консультативну підтримку з цього приводу надають їм і наші європейські партнери, наприклад, програма “U-LEAD з Європою”, програма «DOBRE» (Агентства США з міжнародного розвитку). Звичайно, є якісь поточні невідкладні речі, які громади мають вирішити. Але в цілому основне завдання громад, якщо вони думають про системний розвиток, – насамперед сформувати правильні стратегії розвитку на основі також просторового розвитку, містобудівної документації. У нас є громади, в які входить понад 40 населених пунктів. Тобто, в першу чергу треба проаналізувати той місцевий ресурс, який вони мають, те, чим громада володіє. Це і природні ресурси, і особливо людський потенціал. Важливо весь актив громади об’єднати навколо формування перспектив розвитку та їх покрокового втілення в життя.
З іншого боку, якщо не мати такої стратегії, а просто сидіти і перевіряти, скільки коштів на рахунку залишилося, то можна дійти до ситуації, що не буде взагалі нічого. Гроші просто так не з’являються, їх хтось має заробляти. Заробляти повинна громада, бізнес, люди, і платити податки. Тому у першу чергу треба мати стратегію. Інвестор також сам не прийде, його треба привести, показати можливості розвивати бізнес, місцеві ресурси — фермерство, переробку, виробництво. Кожен повинен знайти якісь свої особливі переваги, знайти точки росту, які дадуть потім і надходження в бюджет. А вже друге питання, звичайно, – це правильне управління тими ресурсами. І, що дуже важливо, на сьогодні інформація про всі місцеві бюджети є у вільному доступі на порталі Open Budget. Портал поки що працює в тестовому режимі, ще ведеться наповнення. Уряд це зробив для того, щоб громадяни бачили, як використовуються ресурси місцевих бюджетів.
Тому і формування місцевих бюджетів, і звітування органи самоврядування повинні робити разом з громадянами. Ще раз наголошую, обрати депутатів (місцевих рад — ред.), це важливо, але дуже важливо, щоб рішення щодо місцевого розвитку приймалися спільно з громадянами, наприклад, через проведення громадських слухань чи інші ефективні форми. А для об’єднаних громад це тим більш важливо, бо до них входить велика кількість населених пунктів. І їх старости, як члени виконкомів, мають бути залучені до формування бюджету, до його розподілу, щоб спільно вирішувалися всі питання місцевого розвитку. Тоді буде і результат, тоді буде і довіра. До речі, результати різних досліджень свідчать, що місцева влада має сьогодні найвищий рівень довіри серед органів влади. І це теж позитив. Це говорить про те, що політика уряду щодо децентралізації, щодо передачі максимуму повноважень і ресурсів на місця виправдана. Тим самим фактично і підвищується довіра в цілому до всієї системи державної влади.
«СТОСОВНО ПАСИВНИХ ГРОМАД ДЕРЖАВІ ДОВЕДЕТЬСЯ ПРИЙМАТИ РІШЕННЯ ПРО ЇХ ОБ’ЄДНАННЯ»
– На початку розмови йшлося про те, що зараз проблема полягає навіть не в тому, щоб громада об’єдналася, а в тому, що існує спротив такому об’єднанню. Міністерство веде свій рейтинг регіонів з кількості об’єднаних тергромад, і ситуація дуже відрізняється в різних областях. Наприклад, Київщина за кількістю ОТГ ледь не на останньому місці. Яким чином можна інтенсифікувати цей процес? У громад для добровільного об’єднання залишається лише 2019 рік…
– Якщо говорити про спротив, то він існує, і він різний. Опоненти реформи, чи ті, хто чинить опір, можуть знаходитися і в системі виконавчої влади, і в системі місцевого самоврядування. Є такі окремі випадки, де, наприклад, чи районна адміністрація, чи якісь територіальні органи не хочуть, щоб їхні повноваження перейшли в громаду. В Україні вже є 18 таких районів, де громади об’єдналися на 100% і перебрали на себе фактично всі повноваження, податки, ресурси. Є місцеві адміністрації району, є районні ради, які опинилися не при справах. Окремі функції ще виконуються на рівні районної адміністрації, а ось районні ради вже сьогодні можуть і не представляти спільні інтереси територіальних громад. Тому, звичайно, людський фактор теж спрацьовує, але я б не говорив, що це головний опір. Звичайно, ми повинні також думати про тих людей, нам дуже важливо, щоб кращі фахівці, які є на рівні району і районних органів влади, залишилися, їх потрібно зберегти. Що їм радимо, і так в багатьох випадках і відбувається: дехто з них іде на вибори і перемагає. Більша частина з них переходить працювати в об’єднані громади. Щоб сформувати громаду, дуже важливо мати і висококваліфікованих спеціалістів у кожній сфері компетенції громади. Тому багато хто з районного рівня переходить на рівень територіальних громад. Є і такі представники виконавчої влади, які не хочуть втрачати свої позиції, свої повноваження.
Друга частина – це, в тому числі, і бізнесові інтереси. Навіть у великому бізнесі вигідніше з кимось одним вирішувати якусь проблему, ніж з громадою, яка почне контролювати чим займаються, як платять податки. І не скрізь, і не весь бізнес зацікавлений в цьому. Хоча у нас є багато прикладів, коли бізнес стає активним учасником формування громад.
Не буває стерильної реформи. Будь-яка реформа – це певний політичний компроміс, і на центральному рівні також. Тому що всі рішення, які стосуються реформ, приймаються через законодавство. Закони приймаються в парламенті, а в парламенті у нас так само представники різних політичних груп. І місцеві компроміси теж потрібно шукати. Але, я завжди наголошую, наше завдання не воювати з тими, хто сьогодні проти. У нас не може бути серйозних опонентів в частині цієї реформи. У нас можуть ще тимчасово залишатися люди, які не розуміють цієї реформи, не розуміють, яку вона дає перспективу і переваги або ж не знайшли себе в новій системі.
На жаль, Київська область сьогодні замикає трійку за своїми основними показниками. Хоча останній рік тут дуже добре почав працювати Центр розвитку місцевого самоврядування, який створений “U-LEAD з Європою” і, на мій погляд, у нас зараз є певне розуміння і в обласній державній адміністрації. Я думаю, що по Київській області за підсумками року у нас будуть більш позитивніші результати. Ну, і Київська область – це приклад того, наскільки переплетені різні інтереси – політичні, економічні, бізнесові, що ускладнює пошук компромісних рішень. З іншого боку, і економічна база окремих сільських, селищних рад достатньо висока, тому що навколо Києва все-таки концентрація і великого, і середнього бізнесу дуже висока. Але віриться, що процес формування об’єднаних громад активізується. В такому становищі не тільки Київська область. Можемо схожу ситуацію побачити і в Закарпатській, і в Львівській областях, хоча здавалося б вони найближче до європейських самоврядних стандартів та цінностей.
Ми на початку говорили про оцінку реформи нашими європейськими партнерами. У них таких прикладів, з такою динамікою, де на добровільній основі об’єднується велика кількість громад, просто немає. У нас за 2015-2018 роки понад 4 тисячі громад об’єдналися у 874 об’єднані територіальні громади. За кожним цим об’єднанням стоять люди, компроміси, рішення. Хоча, при цьому треба сказати, що у нас поки що не об’єднано близько 7 тисяч громад. І з ними ще потрібно працювати. В тих областях, де є максимальне сприяння місцевої влади на всіх рівнях, де є розуміння, де в тому числі активно працює громадськість, ми маємо результати. Це Житомирська, Хмельницька, Чернігівська, Запорізька, Волинська, Тернопільська, Чернівецька, Дніпропетровська, це ті області, які справді на всіх рівнях працюють дуже активно. При цьому я б хотів би також особливо відзначити результати у двох областях – Донецькій і Луганській. От здавалося б, там не проста ситуація в усіх відношеннях. Ми неодноразово туди виїжджали, зустрічалися з людьми і бачили, що активність людей, бажання сформувати громади надзвичайно висока. І якщо б не обмеження, які сьогодні існують, там взагалі була б дуже хороша динаміка і набагато кращі результати. Але навіть і при тій ситуації, що маємо, вважаю, що вони є лідерами децентралізації. Можливо, також накладається бажання людей змінити, змінитися і жити краще і самостійно вирішувати питання місцевого значення.
Процес добровільного об’єднання буде діяти і в 2019, і в 2020, і в 2021 роках… У нас сьогодні є приклади, коли об’єднані громади ухвалюють рішення про об’єднання між собою. Вони побачили, що в тому форматі, в якому об’єдналися, вони є недостатньо привабливими і взагалі малоспроможними, щоб вирішувати якісь місцеві проблеми. До речі, це така тенденція і в більшості розвинутих країн, коли саме життя показує, що найбільш ефективні громади, які цікаві для бізнесу, і не тільки для бізнесу, а і для вирішення всіх місцевих проблем, це громади від 30-40 тисяч жителів. Є приклади, коли в європейських країнах великі міста об’єднуються, щоб підвищити свій рейтинг. Для бізнесу важливі великі ринки збуту, послуг з одного боку, а з іншого боку – людський ресурс. Коли вони дивляться, куди вкласти ті чи інші інвестиції, вони оцінюють наявні ресурси. Перший показник – кількість людей, другий – територія, площа, третій – індекс людського розвитку, кадровий потенціал тощо. І на дрібні громади звертають увагу в останню чергу. Тому з цієї точки зору треба формувати потужні громади, тому що верхньої межі немає, яка має бути найбільша.
– А для тих громад, які ще взагалі не прийняли рішення, чи, наприклад, вони ще в процесі об’єднання знаходяться?
– Звичайно, цей процес не може тривати вічно. Хоча закон може давати можливість проводити добровільне об’єднання і далі. Але нам важливо, і прем’єр-міністр поставив задачу, щоб чергові місцеві вибори провели на новій територіальній основі громад і районів. Не може довго тривати так, коли в одних громадах є розвиток, інвестиції, а в інших немає. В ОТГ за рахунок власних ресурсів і державної підтримки через субвенції є можливість покращити якість послуг, покращити інфраструктуру, освітні, медичні послуги, тоді як в інших пасивних громадах ситуація законсервувалася і ніякі позитивні зміни не відбуваються.
З точки зору держави, враховуючи те, що в таких громадах немає ініціативної місцевої влади, яка піклується про інтереси людей, а не свої власні, держава повинна прийняти адміністративне рішення і сформувати нові громади, опираючись на суто прагматичні розрахунки та відповідні перспективні плани. Це дасть змогу жителям громад самостійно сформувати (обрати) нову місцеву владу, отримати податкові ресурси і розпочати розвиватися в однакових правових умовах починаючи зразу ж після чергових місцевих виборів, що мають відбутися у 2020 році.
Думаю, сьогодні більшість і громадян, і політиків розуміють важливість прийняття цього рішення. Тому у 2019-му році ми просимо парламент зробити декілька кроків: якнайшвидше прийняти закон про засади адміністративно-територіального устрою (реєстр. № 8051 від 22.02.2018). Друге рішення, щоб парламент надав повноваження уряду розробляти і затверджувати адмінтерустрій на рівні громад і також подавати законопроекти, які стосуються районного поділу. В переліку важливих нещодавно зареєстрований народними депутатами законопроект про внесення змін до Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад” (щодо перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей) реєстр. № 9441 від 21.12.2018. Серед першочергових також законопроект «Про службу в органах місцевого самоврядування» (реєстр. №8369) та законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (реєстр. № 6403). Найскладнішими можуть бути рішення про затвердження адміністративно-територіального поділу громад і районів. Але без них буде неможливо провести чергові місцеві вибори і сформувати ефективну місцеву владу.
В другому ешелоні інший пакет законопроектів, які ще потрібно розробити, а це нові редакції законів про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації, про місцеві вибори. В цих законах необхідно чітко розмежувати повноваження між всіма рівнями органів місцевого самоврядування, а також розмежувати повноваження між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Часто виникають питання про майбутнє райрад. Маємо розуміти, якщо, наприклад, не будуть сформульовані конкретні самоврядні повноваження, які можуть виконуватися лише (і тільки) на субрегіональному рівні, доцільність райрад опиниться під великим сумнівом. Не можуть утворюватися органи влади без відповідної компетенції. Щодо змін до виборчої системи, це також важливо, бо при формуванні великих громад необхідно краще збалансоване представництво в місцевих радах від жителів відповідних населених пунктів (старостатів). І звичайно із зміною та розмежуванням повноважень, потрібні будуть законодавчі уточнення деяких параметрів, які стосуються Податкового кодексу, Бюджетного кодексу, а також земельних відносин. Але це вже наступний крок, який буде легше прийняти, якщо ми приймемо рішення щодо нового адміністративно-територіального устрою на рівні громад і районів.
Сьогодні Україна лишилася мабуть єдина на європейському просторі, яка не має чітко визначеної процедури вирішення питань адміністративно-територіального устрою. Фактично ми користуємося ще чинним сьогодні Указом президії Верховного Ради УРСР від 1981 року про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР. Сьогодні за цим указом просто неможливо існувати. В нас давно інша держава. Тому роботи в 2019-му році в цій частині дуже багато.
«НОВИЙ СУБРЕГІОНАЛЬНИЙ РІВЕНЬ БУДЕ СТВОРЮВАТИСЯ ЗА ЧІТКИМИ КРИТЕРІЯМИ»
– Що буде відбуватися з районним рівнем місцевої влади? Буде якесь переформатування районів, укрупнення, що саме?
– Вище я вже коротко сказав про необхідність зміни територіальної основи і системи влади районного рівня. Субрегіональний рівень в усіх країнах, у тому числі і у нас, це штучний рівень. Якщо громада це, як правило, природне явище, територія, де історично люди проживають, є певні культурні особливості, традиції, то район це штучне утворення, яке створюється для формування, в першу чергу, місцевих адміністрацій, територіальних підрозділів виконавчої влади. Тому райони за своїми параметрами повинні бути більш-менш одинакові. Якщо для громад є якась нижня мінімальна межа, а верхньої немає (по кількості населення — ред.), то райони мають створюватися більш-менш однаковими, і є певні стандарти, якими користується у країнах Європейського Союзу. І найоптимальніші параметри – близько 150 тисяч жителів. Сьогодні у нас є не більше 5 таких районів. Інші просто не відповідають ніяким параметрам, є райони, з чисельністю менше 10 тисяч жителів. Справа в тому, що на субрегіональному рівні має бути однаковий набір системи органів виконавчої влади. І не тільки по представництву, але і по чисельності працівників. А якщо район дрібний, там все одно мають бути представлені всі органи, хоча там навіть людей може не вистачити, щоб сформувати ці органи. Тому пішов процес хаотичного формування різних міжрайонних утворень, які сьогодні є по всіх різних гілках органів виконавчої влади. Тобто, немає єдиної територіальної основи і кожен центральний орган, який має свої територіальні представництва, формує свої власні моделі територіальної юрисдикції. Це не зручно для людей, це неможливо для забезпечення ефективного управління як з центрального рівня, так і з рівня місцевих адміністрацій, які повинні координувати цю роботу. Тому і пропонується створити нову модель територіального поділу на райони.
Говорити сьогодні про об’єднання районів не зовсім коректно, тому що як такого процесу, який маємо з громадами, не буде. Потрібно через парламент затвердити новий поділ районів, і сьогодні цей процес почав відбуватися з ініціативи народних депутатів. Зараз зареєстровано вже 7 законопроектів по семи областях (Полтавській, Чернігівській, Миколаївській, Сумській, Кіровоградській, Херсонській, Івано-Франківській). Це говорить про те, що питання давно назріло. Я вже згадував, що уряд буде звертатися до парламенту, щоб повноваження щодо розроблення таких законопроектів отримав і Кабінет Міністрів. Нам дуже важливо розробити єдину модель районів по всій Україні.
Мінрегіон поставив перед собою задачу визначити критерії, за якими будуть формуватися райони, опрацювати це по кожній області спільно з місцевими органами влади. Зараз за дорученням прем’єр-міністра, за підтримки Ради Європи, Асоціація районних та обласних рад моделює районний поділ на рівні 4 областей — Донецької, Луганської, Харківської та Тернопільської. Це потрібно відпрацювати по кожній з областей, і після обговорення внести у парламент відповідні законопроекти. Або буде один законопроект для всіх областей, або 24 законопроекти по кожній області окремо. Цей шлях можливий. Інша справа, що ми повинні це зробити не пізніше, як у першому півріччі 2020 року. На цій новій основі має відбуватися формування органів влади з новими повноваженнями.
І ще одне питання, яке ми винесемо окремо — упорядкування державного контролю та нагляду за законністю. Тому що передаючи повноваження і ресурси, ми забуваємо про третій складову — це відповідальність перед громадою та державою.
Якщо говорити про 2019 рік – він буде для нас дуже відповідальний, країні треба пройти великі вибори, які обов’язково будуть впливати на політичний клімат не тільки в парламенті, а в цілому в державі. І дуже важливо, щоб те, що було започатковано в 2014 році, набуло розвитку і не було ревізії цих результатів.
– Така ревізія можлива, чи ми увійшли в процес децентралізації настільки, що його неможливо повернути?
– Ми повинні зробити все, щоб процес децентралізації далі продовжився, але важливо порушити ще одне питання, про яке говорив Президент України на Раді регіонального розвитку – закріплення положень щодо децентралізації в Конституції України. І робоча група, яку утворив прем’єр-міністр, розпочала роботу над текстом можливих змін до Конституції. Зараз в парламенті є законопроект № 2217, який був підтриманий в першому читанні, отримав висновки Конституційного суду і отримав висновок Венеціанської комісії. По ньому потрібно також негайно приймати рішення, оскільки його «перебування» у парламенті блокує можливість внесення іншого законопроекту.
Потрібно пройти певні процедури. Думаю, що реально підготувати пропозиції щодо нового законопроекту. Але не менш важливо дуже оперативно ухвалити рішення щодо законопроекту № 2217. У Верховної Ради цього скликання є лише 4 пленарних дні, щоб зберегти свій шанс внести доленосні зміни до Конституції щодо місцевого самоврядування і тим самим увійти в історію країни. І ці дні – 15-18 січня, далі – закриття сесії. Саме в цей період необхідно розглянути законопроект № 2217, який, швидше за все, буде відхилений. А вже на наступну сесію, в лютому, можна буде внести на розгляд новий проект змін до Основного закону. Враховуючи процедури проходження такого документу, якраз восени 2019 року буде можливість остаточно прийняти зміни. Бо далі – парламентські вибори, тому іншого часу для прийняття цього надважливого рішення у Верховної Ради цього скликання практично немає.
А без змін до Конституції, ми не змінимо системи влади, яка є на рівні району, області. Тобто ми не зможемо змінити статус місцевих державних адміністрацій. Районні і обласні ради не зможуть мати власні виконавчі органи, необхідно закріпити в Конституції ряд інших положень, які забезпечать незворотність процесу та результатів децентралізації. Тому це одне з ключових завдань.
– Що буде з тими 45 об’єднаними територіальними громадами, в яких не відбулися перші вибори через воєнний стан?
– Всі громади, в яких Центральна виборча комісія оголосила вибори, фактично включені в міжбюджетні відносини, і вони є в переліку тих, які внесені в державний бюджет. Дійсно, через воєнний стан виникла ситуація, якої раніше ніколи не було. Було так, що вибори в громадах відбувалися навесні чи серед року, і вони чекали цілий рік, щоб потрапити в міжбюджетні відносини. Зараз непроста ситуація з правової точки зору. Для того, щоб її змінити, є щонайменше два варіанти. Перший: виключити їх із закону про державний бюджет. Але для цього треба вносити зміни в держбюджет на 2019 рік. Чи реально це? Чи зможе парламент прийняти зміни до бюджету? Другий варіант, як на мою думку, більш реалістичний — негайно оголосити вибори в цих громадах, тобто продовжити виборчий процес, який був перерваний. Це рішення має прийняти ЦВК. Якщо б ці вибори відбулися, то тоді не треба вносити зміни в держбюджет щодо коригування міжбюджетних відносин і суб’єктів, які знаходяться в міжбюджетних відносинах. Як один з варіантів — провести їх одночасно з виборами Президента. Але все одно виникає проблема – а як цим радам здійснювати роботу із забезпечення життєдіяльності своїх мешканців? А це понад 300 тисяч українців. Можу сказати, що у нас на початку січня відбудеться нарада під головуванням Віце-прем’єр-міністра Геннадія Зубка, і Мінрегіон спільно з Мінфіном та іншими органами центральної влади будуть думати, як вийти з цієї правової проблеми. Президент вніс відповідний законопроект по цих громадах до парламенту. Верховній Раді і ЦВК потрібно приймати рішення. Сьогодні немає правових перепон для ЦВК вирішити питання перших місцевих виборів.
– Якою в цьому році буде підтримка об’єднаних тергромад?
– Для громад є пряма субвенція на розвиток інфраструктури – 2,1 млрд грн. (в 2018 р. було 1,9 млрд грн.). Вважаємо, що ці кошти мають бути розподілені серед всіх ОТГ, в тому числі серед тих 45, на території яких ще не відбулися вибори внаслідок воєнного стану. Місцеве самоврядування може взяти участь в конкурсі інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку — 7,7 млрд грн. (у 2018 р. — 6 млрд грн.) Залишається підтримка і розвиток сільської медицини, це додатково 1 млрд грн. та 4,0 млрд. грн. на цю сферу перехідні кошти з 2018 року, 4,7 млрд грн. — на соціально-економічний розвиток регіонів та громад.
Секторальна підтримка Європейського Союзу складає близько 0,5 млрд грн. В державному бюджеті передбачені кошти на місцеві дороги — 14,7 млрд грн. (в 2018 — 11,5 млрд грн.).
У цілому власний ресурс громад на 2019 рік становить 292,3 млрд грн., трансферти з держбюджету – 288 млрд грн. Важливо, щоб органи місцевого самоврядування готували якісні, конкурентні проекти, реалізація яких забезпечить додану вартість.
Бесіду вела Наталія Молчанова
